1 . Baggrund for vejledning og regler
1.1 Hvordan er vejledningen bygget op
Denne vejledning er fortrinsvis henvendt til kommunerne som en hjælp til deres administration af reglerne om offentlighedens adgang til naturen i naturbeskyttelseslovens kapitel 4 og bekendtgørelse om offentlighedens adgang til at færdes og opholde sig i naturen. Der er derfor overordnet lagt vægt på en udførlig og korrekt beskrivelse af og sammenstilling af reglerne i lov og bekendtgørelse.
Vejledningen kan dog naturligvis læses af enhver, som ønsker at orientere sig om reglerne. Hvis man blot ønsker et overblik, kan man med fordel læse afsnit 5, som giver en kortfattet beskrivelse af reglerne for de enkelte områder, og et overblik over hvor reglerne adskiller sig fra en arealtype til en anden. Afsnit 5 er dog kun en indføring til adgangsreglerne, så hvis man vil kende adgangsreglerne til brug for f.eks. færdsel i naturen, er det nødvendigt at læse afsnit 6.
Vejledningen afløser kapitel 10 i vejledning om naturbeskyttelsesloven fra 1993. Dette kapitel er det naturlige udgangspunkt for denne vejledning, som er suppleret med de ændringer og tilføjelser som følger af senere ændringer af loven samt nye fortolkningsbidrag fra bl.a. principielle overvejelser om praksis og afgørelser fra Naturklagenævnet, Natur- og Miljøklagenævnet - nu Miljø- og Fødevareklagenævnet - og domstole.
Vejledningens hovedafsnit er afsnit 6, hvor der er en fuldstændig gennemgang af, hvad der gælder for de enkelte arealtyper, som er omfattet af naturbeskyttelseslovens adgangsregler og den tilhørende bekendtgørelse. Det er også her, du finder paragrafhenvisninger. Dette afsnit er bygget op som en matrix baseret på en helt ensartet opbygning af afsnittene, arealtype for arealtype. Hvert afsnit indeholder således en definition af arealtypen og en gennemgang af de forskellige muligheder for adgang, som de er beskrevet i loven og bekendtgørelsen. Hvor det er muligt, er beskrivelsen af reglerne suppleret med afgørelser fra klagenævnet eller beskrivelser af en praksis, som er opstået gennem tiden. På Miljø- og Fødevareklagenævnets hjemmeside https://mfkn.naevneneshus.dk/ kan man finde udvalgte afgørelser og domme under menupunktet "Afgørelser."
Vejledningen indeholder i afsnit 2 – 4 en beskrivelse af lovgrundlaget, hvilke muligheder der er for at udvide eller hindre adgangsretten samt om myndigheder og afgørelser.
Vejledningen skal benyttes fra hjemmesiden, da den vil blive revideret løbende. Det er dog muligt at udprinte hele vejledningen og abonnere på ændringer over e-mail.
1.2 Hvem administrerer reglerne om adgang
Det er kommunerne (kommunalbestyrelsen), der i de fleste tilfælde træffer afgørelser i sager om offentlighedens adgang til naturen. Når myndigheden skal træffe afgørelser, tages der udgangspunkt i lovens og bekendtgørelsens regler. Disse suppleres af afgørelser fra klagenævnet eller praksis, som den har udviklet sig. I mange tilfælde er den problemstilling, som kommunen skal træffe afgørelse om, således ikke direkte beskrevet i loven, og der findes heller ikke afgørelser fra klagenævnet, som giver fortolkningsbidrag. Kommunen skal dog træffe en afgørelse og må derfor i langt de fleste tilfælde foretage det skøn og de afvejninger, som er nødvendige for at træffe afgørelsen. Kommunerne får derved en vigtig rolle i udviklingen af praksis.
Det bemærkes, at der i vejledningen er medtaget en række fortolkningsbidrag og gode råd, som omhandler problemfelter, der har været drøftet indgående mellem ejer- og brugerorganisationer. Fortolkningsbidrag og gode råd er ikke bindende på samme måde som regler i lov og bekendtgørelse. Hvis en afgørelse, truffet på baggrund af sådanne fortolkningsbidrag eller gode råd, klages til Natur- og Miljøklagenævnet, vil nævnet ikke være bundet heraf.
1.3 Hvordan er reglerne om adgang opstået
Udgangspunktet i dansk ret er mark- og vejfredsloven fra 1872, der forbyder anden mands færdsel på private jorder. Op igennem 1900 tallet er der – især gennem naturfredningsloven og senere naturbeskyttelsesloven – gradvis blevet åbnet for adgangen til at færdes i landskabet og naturen. I dag er udgangspunktet derfor snarere det omvendte, nemlig at der er en lovfæstet ret til at færdes i naturen.
En nærmere redegørelse for den historiske udvikling i adgangsreglerne frem til i dag findes i indledningen til Kapitel VIII i den kommenterede udgave af naturfredningsloven, bilag 7.1 og i Naturbeskyttelsesloven med kommentarer af Veit Koester fra 2009, side 551 ff. (Jurist- og Økonomforbundets Forlag).
Her skal blot nævnes, at udviklingen af adgangsreglerne er sket i samarbejde med interesseorganisationerne, på den ene side ejerne, primært landbruget og skovbruget, på den anden side friluftslivets organisationer og Danmarks Naturfredningsforening.
Adgangsreglerne er indskrevet i naturbeskyttelsesloven, fordi hensynet til beskyttelse af naturen skal vægtes i forhold til de påvirkninger, som befolkningens adgang kan medføre. At adgangsreglerne er placeret i en lovgivning, som har til formål at beskytte naturen, giver god mening i forhold til den politiske diskussion om "benyttelse overfor beskyttelse". Naturbeskyttelseslovens formål omfatter nemlig også befolkningens adgangsret og forbedringer for friluftslivet.
Forud for den nyeste større ændring af naturbeskyttelsesloven fra 2004 nedsatte regeringen i 2000 et udvalg, som havde til opgave at forberede en ændring af naturbeskyttelsesloven, bl.a. med henblik på en bedre sikring af befolkningens adgangsmuligheder. Adgangsudvalget havde repræsentanter fra myndigheder samt ejer- og brugerorganisationer. Udvalgets arbejde mundede ud i en rapport med en række anbefalinger. Det var dog ikke alle anbefalingerne, der blev skrevet ind i naturbeskyttelsesloven, da den blev ændret i 2004. En række organisationer havde forud herfor indgået en aftale som foreslog dels lovmæssige ændringer, dels elementer der på frivillig basis kunne øge befolkningens adgang til naturen.
I dag er der ikke nedsat formelle udvalg vedrørende adgangsreglerne, men Miljøministeriet har gennem ”Adgangsforum” et uformelt samarbejde med organisationer og myndigheder med interesse i den fortsatte udvikling indenfor dette område.
1.4 Hvordan er forholdet mellem ejer og friluftslivet
Som nævnt er udgangspunktet i dansk ret, at ejeren har ret til selv at bestemme over sin jord, og hvem der må færdes på den. Ejeren kan være enten offentlig, dvs. en offentlig myndighed eller institution, eller privat, dvs. en privat person eller privat virksomhed. Offentlige myndigheder har således ejerbeføjelser, når der ageres på egne arealer. Reglerne for ejerens råderum er dog forskellig afhængig af om arealerne er i privat eller offentlig eje.
I takt med at interessen for natur og sundhed er kommet på befolkningens og dermed den politiske dagsorden, er ejerens råderet over sin ejendom i vidt omfang blevet modificeret af naturbeskyttelseslovens adgangsregler. Fra lovgivers side har man anset befolkningens interesse i at kunne færdes i naturen som så betydningsfuld og ulempen for ejerne for så relativt ringe, at reguleringen har kunnet ske som en såkaldt erstatningsfri regulering, hvor ejerne ikke får kompensation eller erstatning for indskrænkningen af deres ejerbeføjelser. Adgangsreglerne i lov og bekendtgørelse beskriver dog også en række situationer, hvor ejeren lovligt kan lukke for adgang, f.eks. af hensyn til driften af ejendommen.
Ind i mellem forvolder publikum skader - bevidst eller i tankeløshed. Og da naturbeskyttelseslovens adgangsregler forhindrer, at ejeren kan forbyde publikum adgang, har Miljøministeriet indgået en aftale med Dansk Skovforening, Dansk Familielandbrug og Landboforeningerne om statens kompensation af økonomiske tab som følge af visse publikumsskader, den såkaldte Brand-, Tyveri og Hærværksordning.
Der er således gensidige hensyn at tage i forholdet mellem ejere og friluftslivet. På den ene side har ejerne et krav på, at de, der retmæssigt færdes på deres arealer, viser hensyn både til den natur og det landskab de færdes i og hensyn til ejerens drift af arealerne. På den anden side har de, der færdes, et krav på ikke at blive mødt med forhindringer i deres lovlige færdsel.
Reglerne om adgang tager højde for de mest nærliggende uoverensstemmelser, der kan opstå i dette spændingsfelt mellem ejere og friluftsliv, men det siger sig selv, at alt ikke kan reguleres, og meget beror derfor på den gensidige respekt mellem ejer og friluftslivet.