Vejledning til dispensationsansøgninger

Miljøstyrelsens vejledning til ansøgning om dispensation fra forbuddet mod anvendelse af industrielle drivhusgasser HFC’er, PFC’er og SF6 (f-gasser).

Maj 2014

1. Indledning

En række anvendelser af industrielle drivhusgasser er ikke tilladt, jf. Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 9 af 7. januar 2016 om regulering af visse industrielle drivhusgasser (HFC’er, PFC’er og SF6). Stofferne kaldes også fluorholdige drivhusgasser eller på engelsk ”fluorinated gases”, og det forkortes derfor ofte til ”f-gasser”.

Denne vejledning beskriver Miljøstyrelsens krav til, hvad den enkelte ansøgning skal indeholde, samt under hvilke overordnede vilkår en dispensation eventuelt kan tildeles.

1.1 Baggrund

Med hjemmel i lov om kemiske stoffer og produkter udstedte miljøministeren bekendtgørelse nr. 9 af 7. januar 2016 om regulering af visse industrielle drivhusgasser (HFC’er, PFC’er og SF6). Derudover blev der i 2000 vedtaget en lov om afgift på anvendelsen af disse gasser. Afgiften trådte i kraft marts 2001.

De 3 industrielle drivhusgasser HFC’er, PFC’er og SF6 (f-gasserne) er alle omfattet af Kyoto-Protokollen fra december 1997 sammen med CO2, lattergas (N2O) og methan. De industrielle drivhusgasser (f-gasserne) er alle kraftige drivhusgasser. F.eks. svarer 1 kg af de 2 mest anvendte HFC-gasser i Danmark (HFC-134a og HFC-404A) til hhv. 1300 og 3780 kg CO2, mens SF6 svarer til over 22.000 kg CO2.

Under forhandlingerne i Kyoto forpligtede EU sig samlet til at nedbringe udslippet fra medlemsstaterne med mindst 8 % i 2008-12 sammenlignet med 1990 (1995-tal for de industrielle drivhusgasser). Ved de efterfølgende forhandlinger i EU har Danmark forpligtiget sig til – under visse forudsætninger – at nedbringe det samlede danske udslip med 21 % i denne periode.

Udslippet af de industrielle drivhusgasser (f-gasser) udgør ca. 1-1,5 % af det samlede udslip af drivhusgasser i Danmark. Udslippet forventes at holde sig på dette niveau i de kommende år p.g.a. forbud og afgift. Uden disse regler forventes en stigning til mindst det dobbelte i 2010 og en endnu større stigning i årene derefter.

Formålet med den danske regulering af de industrielle drivhusgasser (f-gasser) er at begrænse anvendelsen og dermed udslippet af de industrielle drivhusgasser (f-gasser) mest muligt, således at Danmark kan leve op til de forpligtelser, der er indgået i international sammenhæng. Begrænsningen skal ske under samtidig hensyntagen til, at det samlede udslip af alle drivhusgasser fra f.eks. køleanlæg (fra energiforbrug og kølemiddel, herunder udslip fra daglig drift, uheld, på- og efterfyldning etc.) ikke bliver større, når alternativerne til de industrielle drivhusgasser (f-gasser) anvendes.

1.2 Eksport ikke omfattet

For god ordens skyld gøres opmærksom på, at forbudet ikke gælder import, produktion og salg af produkter udelukkende til eksport, jf. § 8 i ”lov om kemiske stoffer og produkter, nr. 849 af 24/06/2014”. Det fremgår af denne, at:

”Loven gælder ikke for kemiske stoffer og produkter, der eksporteres, medmindre ministeren bestemmer andet. Det samme gælder for varer, der indeholder eller afgiver kemiske stoffer eller produkter.

Stk. 2. Loven gælder ikke for kemiske stoffer og produkter, der er fremstillet i udlandet og som kun føres gennem landet som transitgods. Det samme gælder for varer, der indeholder eller afgiver kemiske stoffer eller produkter.”

Ministeren har ikke bestemt andet, hvilket kan ses i miljøministerens svar på et spørgsmål i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg den 29.08.01, hvoraf det fremgår at ”Jeg vil også godt understrege at udkastet til bekendtgørelse IKKE omfatter eksport, så det vil altså stadig være tilladt at producere køleskabe og andre produkter med HFC til eksport.”.

Det er således ikke forbudt at importere industrielle drivhusgasser (f-gasser) til produktion af et givent produkt, der skal eksporteres, selvom samme produkt ikke må sælges på det danske marked. Som eksempel kan nævnes husholdningskøleskabe baseret på HFC, der ikke må sælges på det danske marked efter 1. januar 2006, men import af HFC til produktionen og selve produktionen af sådanne skabe må gerne finde sted i Danmark, så længe produkterne eksporteres.

2. Dispensationsadgang

2.1 Dispensationsreglen

Den danske lovgivning er udformet på baggrund af nøje undersøgelser af markedet, herunder konsulentrapporter, konsultationer, møder med de berørte parter og høringer af bekendtgørelsesudkast. Markedet følges stadig tæt, idet de berørte brancher til stadighed udvikler nye alternativer.

Til trods for det velundersøgte marked og gennemgang af alternativer og anvendelsesområder blev det fundet nødvendigt med en mulighed for en snæver dispensationsadgang, således at reguleringen kan tilpasses den stadige udvikling eller forhindre opståede uhensigtsmæssigheder.

Af bekendtgørelsens § 4, stk. 2, fremgår det, at ”Miljøstyrelsen kan i ganske særlige tilfælde tillade, at reglerne i bekendtgørelsen fraviges”.

På baggrund af det generelle forbud er hovedformålet med dispensationsbestemmelsen at sikre, at der ikke opstår uhensigtsmæssigheder, der ikke kunne forudses ved indførelsen af reglerne. I bekendtgørelsen er der som nævnt en lang række undtagelser inden for anvendelser, hvor det ved bekendtgørelsens ikrafttræden var kendt, at der ikke var kommercielt tilgængelige alternativer på markedet, og at disse ikke ville blive udviklet inden for en kortere årrække, eller at et forbud ville medføre urimelige omkostninger. Det sidste gælder f.eks. undtagelsen af servicering af eksisterende anlæg, idet det ikke ville være rimeligt at kræve en udskiftning af alle bestående anlæg, da dette ville medføre meget store samfundsmæssige omkostninger.  Undtagelserne blev indført i bekendtgørelsen efter nøje gennemgang og overvejelser af hvert enkelt tilfælde, herunder ikke mindst på basis af både de danske og udenlandske høringssvar, der blev modtaget i høringsfaserne.

Formålet med dispensationsadgangen er at forhindre, at forbudet i konkrete tilfælde, der ikke har været forudset ved reglernes udstedelse, eller hvor forudsætningerne i konkrete enkeltstående tilfælde viser sig at have været forkerte, får uproportionalt alvorlige konsekvenser. Dette gælder både i økonomisk og miljømæssig henseende. Det er klart, at der er tale om en snæver dispensationsadgang, og at der i hvert eneste tilfælde skal anføres saglige, dokumenterbare argumenter for, at situationen adskiller sig fra det normale på området.

Det skal også tages i betragtning, at dispensationsadgangen skal anvendes på en måde, så hovedformålet med forbuddet, nemlig reduktionen af de miljømæssige skadevirkninger ved drivhusgasser, ikke forspildes. Dispensationsadgangen skal derfor anvendes således, at den miljømæssige forbedring med forbuddet opnås på den bedste og mest effektive måde.

2.2 Udformning og fremsendelse af oplysninger

Ansøgningen skal helst være tilgængelig for Miljøstyrelsen på dansk eller engelsk. Det er derfor vigtigt at sikre, at eventuelle udenlandske producenter eller underleverandører kan levere oplysninger på disse sprog.

Ansøgningen skal sendes til Miljøstyrelsen. Ansøgningen skal enten leveres på papir eller sendes på E-mail til . Ansøgningerne behandles efter de almindelige forvaltningsretlige regler for sagsbehandling i offentlige myndigheder. Således er ansøgningerne og de øvrige dokumenter i sagen undergivet den almindelige adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven og offentlighedsloven samt lov om adgang til aktindsigt i miljøoplysninger.

Det er ansøgerens ansvar at fremsende fyldestgørende og tilstrækkelig dokumentation for, at alle kravene for at opnå dispensation er opfyldt.

Miljøstyrelsen vurderer sagen på baggrund af de fremsendte oplysninger. Miljøstyrelsen kan kræve yderligere oplysninger samt kontrollere rigtigheden af de fremsendte oplysninger. Desuden vil Miljøstyrelsen også i visse tilfælde tage initiativ til et møde med ansøgeren om sagen.

Miljøstyrelsen vil tilstræbe at behandle dispensationsansøgningen så hurtigt som muligt. Kun i sjældne tilfælde forventes en sagsbehandlingstid på over 4 uger under forudsætning af, at alle nødvendige oplysninger er modtaget.

2.3 Kriterier for dispensation

Reguleringen omfatter et generelt forbud, som Miljøstyrelsen ”i ganske særlige tilfælde” kan dispensere fra. Der lægges derfor i Miljøstyrelsens administrationspraksis af adgangen til dispensation vægt på, at der skal være tale om nogle ganske særlige forhold, som adskiller den situation, der søges om dispensation til, fra det normale på området.

For at kunne opnå en dispensation skal mindst et af nedenstående kriterier  være opfyldt og dokumenteret (se afsnit 4: Krav til ansøgning). Dispensationen hviler dog på en samlet bedømmelse af den enkelte konkrete sag. Det medfører, at man godt kan opnå en dispensation, selvom ingen af kriterierne er opfyldt helt, idet delvis opfyldelse af flere kriterier vil kunne bidrage til, at en dispensation samlet set må anses for begrundet.

  • Alternativer findes ikke: Alternativer til industrielle drivhusgasser (f-gasser) findes ikke.  Der kan opstå tilfælde, hvor der ikke findes egnede alternativer på det tidspunkt, reglerne træder i kraft.
  • Alternativer kan ikke anvendes: De alternativer til industrielle drivhusgasser (f-gasser), der findes, kan ikke anvendes i netop den konkrete situation f.eks. af sikkerhedsmæssige eller andre lovgivningsmæssige årsager.
  • Urimelige omkostninger ved brug af alternativer: Der vil være urimelige omkostninger forbundet med anvendelsen af alternativer i det konkrete situation set i forhold til produktets eller anlæggets samlede værdi. Urimelige omkostninger er omkostninger, der ikke er proportionale med den miljømæssige gevinst, der vil være forbundet med anvendelsen af alternativer.
  • Brug af alternativer fører til større emission af drivhusgasser: Den samlede emission af drivhusgasser omregnet til CO2-ækvivalenter vil være beviseligt lavere for et anlæg/produkt, der indeholder eller anvender industrielle drivhusgasser (f-gasser) end for et anlæg, der indeholder eller anvender alternativer i den konkrete situation. En dispensation i sådanne tilfælde kan være hensigtsmæssig, idet det overordnede formål jo er at mindske det samlede bidrag af drivhusgasser.

Kriteriet vedrørende den samlede emission af drivhusgasser kan eksemplificeres ved et køleanlæg. Køleanlæggets samlede emission af drivhusgasser stammer både fra det indirekte udslip af CO2 fra elforbruget samt fra det direkte udslip af kølemiddel, idet kølemidlet omregnes til CO2-ækvivalenter efter nærmere fastsatte faktorer givet af FN’s klimapanel (se afsnit 4.2). Kun emissionerne under anlæggets drift medregnes.

3. Generelle vilkår for dispensation

Dispensation vil således typisk blive givet for en kortere tidsbegrænset periode, dog således, at dispensationer til større køleanlæg over 10 kg , typisk vil gælde for anlæggets levetid (jf. undtagelsen for eksisterende anlæg). Dispensationerne gøres generelt tidsbegrænsede for at fastholde presset på udvikling af alternativer.

Såfremt dispensationen ønskes fornyet, indsendes en ny ansøgning indeholdende dokumentation for, at der stadig er grundlag for at dispensere fra forbudet.

4. Krav til ansøgning

Ansøgningen skal som minimum indeholde en gennemgang af nedenstående forhold:

4.1 Anvendelse

  • Den konkrete anvendelse (formål og karakter) skal beskrives nøje. Der skal redegøres for, hvor f.eks. det pågældende anlæg ønskes placeret (adresse), hvor det pågældende stof ønskes anvendt (f.eks. som sporstof) eller til hvilket produkt eller anlæg (navn/handelsnavn), den industrielle drivhusgas ønskes anvendt.
  • Den anvendte industrielle drivhusgas(ser) navn (evt. som R-nummer) og så vidt muligt kemiske navne eller formler; handelsnavn alene er ikke tilstrækkeligt.
  • Planlagt (evt. årlig) anvendt mængde oplyses. For køleanlæg angives fyldningsmængden.

4.2 Konsekvenser for miljø og sundhed

For køleanlæg med kølemiddelfyldninger > 10 kg: Den samlede (årlige) miljøbelastning med hensyn til CO2-ækvivalenter 1 skal udregnes, herunder både det indirekte bidrag i form af energiforbrug (1 kWh svarer til 0,47 kg CO2 – 2014-tal (korrigeret)) samt det direkte bidrag i form af lækage og tab ved påfyldning og aftapning. For køleanlægs vedkommende skal der som udgangspunkt regnes med en årlig lækagerate på 10 %. De enkeltes stoffers GWP 1 skal anvendes ved disse beregninger. Kun emissionerne under anlæggets drift medregnes.

For andre anvendelser: Den estimerede emission skal angives, herunder overvejelser om, hvor meget der eventuelt undslipper ved produktionen, hvor meget ved anvendelsen, bliver det i produktet, er der tab ved evt. påfyldning og bortskaffelse el.lign. De enkeltes stoffers GWP 1 skal anvendes ved disse beregninger.

4.3 Alternativer

  • Beskrivelse af, hvorfor alternativer ikke kan anvendes i den konkrete situation, herunder som minimum:
    • Findes alternativer ikke på markedet?
    • Kan alternativerne ikke anvendes i lige netop denne situation p.g.a. særlige omstændigheder som f.eks. måletekniske hensyn?
    • Bevirker brug af alternativer et større samlet udslip af drivhusgasser for eksempel på grund af øget energiforbrug (se også 4.2)?
    • Er der sundheds-, sikkerheds- eller miljømæssige problemer ved anvendelse af alternativerne?
  • Det skal også overvejes i ansøgningen, om der er mulighed for at anvende alternativer til industrielle drivhusgasser (f-gasser)  for en del af produktionen/anlægget/produktet/anvendelsen, herunder en beskrivelse af hvorfor det eventuelt ikke er muligt.

4.4 Økonomi

  • Der skal redegøres for økonomien ved hhv. anvendelse af en løsning baseret på industrielle drivhusgasser (f-gasser) samt en løsning baseret på anvendelsen af alternativer til disse. Der skal i denne forbindelse tages højde for, at de industrielle drivhusgasser (f-gasser) er underlagt en afgift 2 . Den eventuelle ekstraomkostning, anvendelsen af en alternativ løsning uden brug af disse gasser vil udgøre, skal beskrives nøje, herunder om meromkostningerne anses for uproportionale.

5. Eksempler på dispensationspraksis

I bilag 1 er givet en kortfattet gennemgang af de dispensationer, der er givet. Denne liste opdateres jævnligt og kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside.

Som et eksempel på manglende alternativer til de industrielle drivhusgasser (f-gasser) kan nævnes anvendelsen af HFC-134a i spraydåser beregnet til test af røgdetektorer. Der findes p.t. ikke alternativer, der kan modsvare de tekniske egenskaber, som disse testere har

Som et eksempel på, at alternativerne ikke kan anvendes, kan nævnes, at der er givet tidsbegrænsede dispensationer til alle ansøgere vedrørende brug af HFC i spraydåser beregnet til fejlfinding på elektriske eller elektroniske produkter (kølespray) samt til rensning af samme typer produkter. Alternativerne kan af tekniske årsager ikke anvendes, enten fordi de er brændbare, eller fordi det endnu er forbundet med store praktiske problemer at anvende dem (f.eks. med hensyn til genopfyldning, størrelse el. lign.).

Som et eksempel på, at det vil være forbundet med ekstraordinære og urimelige ekstraomkostninger at anvende alternativer uden brug af industrielle drivhusgasser (f-gasser), er en midlertidig dispensation til anvendelse af PFC til brug i et specielt kølemiddel, der anvendes som erstatning for et ozonlagsnedbrydende stof i ældre kølecontainere, idet det vil koste omkring 10.000 kr. at omstille hver enkelt kølecontainer til HFC mod ingen meromkostninger ved anvendelse af PFC.

Som et fremtidigt eksempel på det samme kan nævnes situationer, hvor installationen af køleudstyr baseret på alternativerne til HFC vil påføre installatør/ejer ekstraordinære og urimelige ekstraomkostninger, hvis brændbare kølemidler af sikkerhedsmæssige hensyn ikke kan installeres i et kælderrum, og hvor selve køleaggregatet derfor skal placeres på taget af bygningen. Hvis dette sker i bymæssig bebyggelse, kan der være tilfælde, hvor anlægget skal placeres langt fra selve anvendelsesstedet (f.eks. på toppen af en høj bygning), hvilket vil gøre anlægget urimeligt dyrt sammenlignet med et tilsvarende anlæg, der kan placeres tæt på anvendelsesstedet (eksempelvis oven på en lav bygning), og dermed have en konkurrenceforvridende effekt.

Som et eksempel på, at den samlede emission af drivhusgasser omregnet til CO2-ækvivalenter vil være større, hvis der benyttes alternativer til de industrielle drivhusgasser (f-gasser), kan nævnes anvendelsen af PFC-14 i trykakkumulator  til bl.a. VW Lupo og Audi A2 (altså biler med lavt energiforbrug). Anvendelsen er nødvendig for at akkumulatorerne kan virke, og at bilerne dermed kan spare energi i forhold til andre biler uden denne specielle type akkumulator.


1 GWP (Global Warming Potential = drivhuspotentiale) defineres som den mængde CO2, som 1 kg af f-gassen svarer til (CO2-ækvivalenter). Den mest anvendte HFC, HFC-134a, har et drivhuspotentiale, der er 1300 gange større end CO2. 1 kg HFC svarer derfor til 1300 kg CO2.

2 Lovbekendtgørelse nr. 208 af 22. marts 2001 om afgift af visse ozonlagsnedbrydende stoffer og drivhusgasser (Afgift på chlorfluorcarboner, haloner, hydrofluorcarboner, perfluorcarboner og svovlhexafluorid) med senere ændringer. Kan findes på retsinformation.dk .