Vejledning til dispensationsansøgninger

September 2021

1. Indledning

En række anvendelser af industrielle drivhusgasser er ikke tilladt, jf. Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 1013 af 13/05/2021 om regulering af visse industrielle drivhusgasser (HFC’er, PFC’er og SF6). Stofferne kaldes også fluorholdige drivhusgasser eller på engelsk ”fluorinated gases”, og det forkortes derfor ofte til ”f-gasser”.

Denne vejledning beskriver Miljøstyrelsens krav til, hvad den enkelte ansøgning skal indeholde, samt under hvilke overordnede vilkår en dispensation eventuelt kan tildeles.

1.1 Baggrund

Med hjemmel i lov om kemiske stoffer og produkter udstedte miljøministeren bekendtgørelse nr. 1013 af 13/05/2021 om regulering af visse industrielle drivhusgasser (HFC’er, PFC’er og SF6). Derudover blev der i 2000 vedtaget en lov om afgift på anvendelsen af disse gasser. Afgiften trådte i kraft marts 2001.

De 3 industrielle drivhusgasser HFC’er, PFC’er og SF6 (f-gasserne) er alle omfattet af Kyoto-Protokollen fra december 1997 sammen med CO2, lattergas (N2O) og methan. De industrielle drivhusgasser (f-gasserne) er alle kraftige drivhusgasser.

Under forhandlingerne i Kyoto forpligtede EU sig samlet til at nedbringe udslippet fra medlemsstaterne med mindst 8 % i 2008-12 sammenlignet med 1990 (1995-tal for de industrielle drivhusgasser). Ved de efterfølgende forhandlinger i EU har Danmark forpligtiget sig til – under visse forudsætninger – at nedbringe det samlede danske udslip med 21 % i denne periode.

Formålet med den danske regulering af de industrielle drivhusgasser (f-gasser) er at begrænse anvendelsen og dermed udslippet af de industrielle drivhusgasser (f-gasser) mest muligt, således at Danmark kan leve op til de forpligtelser, der er indgået i international sammenhæng. Begrænsningen skal ske under samtidig hensyntagen til, at det samlede udslip af alle drivhusgasser fra f.eks. køleanlæg (fra energiforbrug og kølemiddel, herunder udslip fra daglig drift, uheld, på- og efterfyldning etc.) ikke bliver større, når alternativerne til de industrielle drivhusgasser (f-gasser) anvendes.

1.2 Eksport ikke omfattet

For god ordens skyld gøres opmærksom på, at forbuddet ikke gælder import, produktion og salg af produkter udelukkende til eksport, jf. § 8 i ”lov om kemikalier, nr. 115 af 26/01/2017”. Det fremgår af denne, at:

”Loven gælder ikke for kemiske stoffer og produkter, der eksporteres, medmindre ministeren bestemmer andet. Det samme gælder for varer, der indeholder eller afgiver kemiske stoffer eller produkter.

Stk. 2. Loven gælder ikke for kemiske stoffer og produkter, der er fremstillet i udlandet og som kun føres gennem landet som transitgods. Det samme gælder for varer, der indeholder eller afgiver kemiske stoffer eller produkter.”

Ministeren har ikke bestemt andet, hvilket kan ses i miljøministerens svar på et spørgsmål i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg den 29.08.01, hvoraf det fremgår at ”Jeg vil også godt understrege at udkastet til bekendtgørelse IKKE omfatter eksport, så det vil altså stadig være tilladt at producere køleskabe og andre produkter med HFC til eksport.”.

Det er således ikke forbudt at importere industrielle drivhusgasser (f-gasser) til produktion af et givent produkt, der skal eksporteres, selvom samme produkt ikke må sælges på det danske marked. Som eksempel kan nævnes husholdningskøleskabe baseret på HFC, der ikke må sælges på det danske marked efter 1. januar 2006, men import af HFC til produktionen og selve produktionen af sådanne skabe må gerne finde sted i Danmark, så længe produkterne eksporteres.

2. Dispensationsadgang

2.1 Dispensationsreglen

Den danske lovgivning er udformet på baggrund af nøje undersøgelser af markedet, herunder konsulentrapporter, konsultationer, møder med de berørte parter og høringer af bekendtgørelsesudkast. Markedet følges stadig tæt, idet de berørte brancher til stadighed udvikler nye alternativer.

Til trods for det velundersøgte marked og gennemgang af alternativer og anvendelsesområder blev det fundet nødvendigt med en mulighed for en snæver dispensationsadgang, således at reguleringen kan tilpasses den stadige udvikling eller forhindre opståede uhensigtsmæssigheder.

Af bekendtgørelsens § 4, stk. 2, fremgår det, at ”Miljøstyrelsen kan i ganske særlige tilfælde tillade, at reglerne i bekendtgørelsen fraviges”.

På baggrund af det generelle forbud er hovedformålet med dispensationsbestemmelsen at sikre, at der ikke opstår uhensigtsmæssigheder, der ikke kunne forudses ved indførelsen af reglerne. I bekendtgørelsen er der som nævnt en lang række undtagelser inden for anvendelser, hvor det ved bekendtgørelsens ikrafttræden var kendt, at der ikke var kommercielt tilgængelige alternativer på markedet, og at disse ikke ville blive udviklet inden for en kortere årrække, eller at et forbud ville medføre urimelige omkostninger. Det sidste gælder f.eks. undtagelsen af servicering af eksisterende anlæg, idet det ikke ville være rimeligt at kræve en udskiftning af alle bestående anlæg, da dette ville medføre meget store samfundsmæssige omkostninger. Undtagelserne blev indført i bekendtgørelsen efter nøje gennemgang og overvejelser af hvert enkelt tilfælde, herunder ikke mindst på basis af både de danske og udenlandske høringssvar, der blev modtaget i høringsfaserne.

Formålet med dispensationsadgangen er at forhindre, at forbuddet i konkrete tilfælde, der ikke har været forudset ved reglernes udstedelse, eller hvor forudsætningerne i konkrete enkeltstående tilfælde viser sig at have været forkerte, får uproportionalt alvorlige konsekvenser. Dette gælder både i økonomisk og miljømæssig henseende. Det er klart, at der er tale om en snæver dispensationsadgang, og at der i hvert eneste tilfælde skal anføres saglige, dokumenterbare argumenter for, at situationen adskiller sig fra det normale på området.

Det skal også tages i betragtning, at dispensationsadgangen skal anvendes på en måde, så hovedformålet med forbuddet, nemlig reduktionen af de miljømæssige skadevirkninger ved drivhusgasser, ikke forspildes. Dispensationsadgangen skal derfor anvendes således, at den miljømæssige forbedring med forbuddet opnås på den bedste og mest effektive måde.

2.2 Udformning og fremsendelse af oplysninger

Ansøgningen skal helst være tilgængelig for Miljøstyrelsen på dansk eller engelsk. Det er derfor vigtigt at sikre, at eventuelle udenlandske producenter eller underleverandører kan levere oplysninger på disse sprog.

Ansøgningen skal sendes til Miljøstyrelsen. Ansøgningen skal enten leveres på papir eller sendes på E-mail til mst@mst.dk. Ansøgningerne behandles efter de almindelige forvaltningsretlige regler for sagsbehandling i offentlige myndigheder. Således er ansøgningerne og de øvrige dokumenter i sagen undergivet den almindelige adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven og offentlighedsloven samt lov om adgang til aktindsigt i miljøoplysninger.

Det er ansøgerens ansvar at fremsende fyldestgørende og tilstrækkelig dokumentation for, at alle kravene for at opnå dispensation er opfyldt.

Miljøstyrelsen vurderer sagen på baggrund af de fremsendte oplysninger. Miljøstyrelsen kan kræve yderligere oplysninger samt kontrollere rigtigheden af de fremsendte oplysninger. Desuden vil Miljøstyrelsen også i visse tilfælde tage initiativ til et møde med ansøgeren om sagen.

Miljøstyrelsen vil tilstræbe at behandle dispensationsansøgningen så hurtigt som muligt. Kun i sjældne tilfælde forventes en sagsbehandlingstid på over 4 uger under forudsætning af, at alle nødvendige oplysninger er modtaget. Såfremt det under behandlingen af ansøgningen bliver klart for sagsbehandleren, at afgørelse ikke kan tilvejebringes inden for 4 uger, meddeleles dette med en skønnet frist for, hvornår endelig afgørelse kan forventes at foreligge.

2.3 Kriterier for dispensation

Reguleringen omfatter et generelt forbud, som Miljøstyrelsen ”i ganske særlige tilfælde” kan dispensere fra. Der lægges derfor i Miljøstyrelsens administrationspraksis af adgangen til dispensation vægt på, at der skal være tale om nogle ganske særlige forhold, som adskiller den situation, der søges om dispensation til, fra det normale på området.

For at kunne opnå en dispensation skal mindst et af nedenstående kriterier være opfyldt og dokumenteret (se afsnit 4: Krav til ansøgning). Dispensationen hviler dog på en samlet bedømmelse af den enkelte konkrete sag. Det medfører, at man godt kan opnå en dispensation, selvom ingen af kriterierne er opfyldt helt, idet delvis opfyldelse af flere kriterier vil kunne bidrage til, at en dispensation samlet set må anses for begrundet.

• Alternativer findes ikke: Alternativer til industrielle drivhusgasser (f-gasser) findes ikke. Der kan opstå tilfælde, hvor der ikke findes egnede alternativer på det tidspunkt, reglerne træder i kraft.
• Alternativer kan ikke anvendes: De alternativer til industrielle drivhusgasser (f-gasser), der findes, kan ikke anvendes i netop den konkrete situation f.eks. af sikkerhedsmæssige eller andre lovgivningsmæssige årsager.
• Urimelige omkostninger ved brug af alternativer: Der vil være urimelige omkostninger forbundet med anvendelsen af alternativer i det konkrete situation set i forhold til produktets eller anlæggets samlede værdi. Urimelige omkostninger er omkostninger, der ikke er proportionale med den miljømæssige gevinst, der vil være forbundet med anvendelsen af alternativer.
• Brug af alternativer fører til større emission af drivhusgasser: Den samlede emission af drivhusgasser omregnet til CO2-ækvivalenter vil være beviseligt lavere for et anlæg/produkt, der indeholder eller anvender industrielle drivhusgasser (f-gasser) end for et anlæg, der indeholder eller anvender alternativer i den konkrete situation. En dispensation i sådanne tilfælde kan være hensigtsmæssig, idet det overordnede formål jo er at mindske det samlede bidrag af drivhusgasser.

Kriteriet vedrørende den samlede emission af drivhusgasser kan eksemplificeres ved et køleanlæg. Køleanlæggets samlede emission af drivhusgasser stammer både fra det indirekte udslip af CO2 fra elforbruget samt fra det direkte udslip af kølemiddel, idet kølemidlet omregnes til CO2-ækvivalenter efter nærmere fastsatte faktorer givet af FN’s klimapanel (se afsnit 4.2). Kun emissionerne under anlæggets drift medregnes.

3. Generelle vilkår for dispensation

Dispensation vil således typisk blive givet for en kortere tidsbegrænset periode, dog således, at dispensationer til større køleanlæg med HFC fyldninger over 5 tons CO2 ækvivalenter, typisk vil gælde for anlæggets levetid (jf. undtagelsen for eksisterende anlæg). Dispensationerne gøres generelt tidsbegrænsede for at fastholde presset på udvikling af klimavenlige alternativer.

Såfremt dispensationen ønskes fornyet, indsendes en ny ansøgning indeholdende dokumentation for, at der stadig er grundlag for at dispensere fra forbuddet.

4. Krav til ansøgning

Ansøgningen skal som minimum indeholde en gennemgang af nedenstående forhold:

4.1 Anvendelse

• Den konkrete anvendelse (formål og karakter) skal beskrives nøje. Der skal redegøres for, hvor f.eks. det pågældende anlæg ønskes placeret (adresse), hvor det pågældende stof ønskes anvendt (f.eks. som sporstof) eller til hvilket produkt eller anlæg (navn/handelsnavn), den industrielle drivhusgas ønskes anvendt.
• Den anvendte industrielle drivhusgas(ser) navn (evt. som R-nummer) og så vidt muligt kemiske navne eller formler; handelsnavn alene er ikke tilstrækkeligt.
• Planlagt (evt. årlig) anvendt mængde oplyses. For køleanlæg angives fyldningsmængden i kg samt CO2 ækvivalenter.

4.2 Konsekvenser for miljø og sundhed

For køleanlæg med kølemiddelfyldninger over 5 tons CO2 ækvivalenter: Den samlede (årlige) miljøbelastning med hensyn til CO2-ækvivalenter ¹ skal udregnes, herunder både det indirekte bidrag i form af energiforbrug (1 kWh svarer til 0,47 kg CO2 – 2014-tal (korrigeret)) samt det direkte bidrag i form af lækage og tab ved påfyldning og aftapning. For køleanlægs vedkommende skal der som udgangspunkt regnes med en årlig lækagerate på 10 %. De enkeltes stoffers GWP skal anvendes ved disse beregninger. Kun emissionerne under anlæggets drift medregnes.

For andre anvendelser: Den estimerede emission skal angives, herunder overvejelser om, hvor meget der eventuelt undslipper ved produktionen, hvor meget ved anvendelsen, bliver det i produktet, er der tab ved evt. påfyldning og bortskaffelse el.lign. De enkeltes stoffers GWP skal anvendes ved disse beregninger.

• Beskrivelse af, hvorfor alternativer ikke kan anvendes i den konkrete situation, herunder som minimum:
  • Findes alternativer ikke på markedet?
  • Kan alternativerne ikke anvendes i lige netop denne situation p.g.a. særlige omstændigheder som f.eks. måletekniske hensyn?
  • Bevirker brug af alternativer et større samlet udslip af drivhusgasser for eksempel på grund af øget energiforbrug (se også 4.2)?
  • Er der sundheds-, sikkerheds- eller miljømæssige problemer ved anvendelse af alternativerne?
• Det skal også overvejes i ansøgningen, om der er mulighed for at anvende alternativer til industrielle drivhusgasser (f-gasser) for en del af produktionen/anlægget/produktet/anvendelsen, herunder en beskrivelse af hvorfor det eventuelt ikke er muligt.

4.4 Økonomi

• Der skal redegøres for økonomien ved hhv. anvendelse af en løsning baseret på industrielle drivhusgasser (f-gasser) samt en løsning baseret på anvendelsen af alternativer til disse. Der skal i denne forbindelse tages højde for, at de industrielle drivhusgasser (f-gasser) er underlagt en afgift 2. Den eventuelle ekstraomkostning, anvendelsen af en alternativ løsning uden brug af disse gasser vil udgøre, skal beskrives nøje, herunder om meromkostningerne anses for uproportional.