Vejledning om adgangsreglerne - afsnit 4

4.   Myndigheder, afgørelser, tilsyn mv.

4.1 Afgørelser efter naturbeskyttelsesloven

Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse efter naturbeskyttelsesloven om befolkningens adgang til private og kommunale arealer. I enkelte tilfælde vil det være Miljøministeren som træffer afgørelser. Det gælder for naturbeskyttelseslovens § 27, stk 1 og 2  som vedrører lukning af statsejede arealer, for lukning af klitfredede arealer for at forebygge sandflugt, samt for tilsidesættelse af forbud mod cykling på stier i skove ejet af staten samt tilsidesættelse af forbud mod ridning på private fællesveje, der fører gennem skove ejet af staten.

4.2 Tilsyn, påbud og politianmeldelse

Kommunalbestyrelsen skal efter naturbeskyttelsesloven § 73 føre tilsyn , dvs.

  • påse overholdelse af loven og de regler, der er udstedt efter loven, jf. § 73, stk. 1,
  • påse at påbud og forbud efter loven efterkommes og at vilkår, der er fastsat i tilladelser overholdes, jf. § 73, stk. 4,
  • foranledige at et ulovligt forhold lovliggøres, medmindre forholdet har underordnet betydning, jf. § 73, stk. 5.

Kommunalbestyrelsen fører desuden tilsyn med de bestemmelser om adgang, som er fastsat i en fredning .

På arealer, der ejes af Miljøministeriet , varetager Naturstyrelsen tilsynet med overholdelse af reglerne i naturbeskyttelsesloven samt fredningsbestemmelser jf. § 3 i bekendtgørelse om pleje af fredede arealer, om tilsyn og om indberetninger (BKG nr. 1604 af 20. november 2006). Det er endvidere Naturstyrelsen, som varetaget tilsynet med regler om adgang på arealer, der er omfattet af vildtreservatbekendtgørelser.

Afgørelser, der træffes som led i tilsyn efter § 73, stk. 5, kan jf. § 78, stk. 1, 2 pkt. ikke påklages. Imidlertid har Natur- og Miljøklagenævnet praksis for at behandle spørgsmål i relation til tilsynssager, som drejer sig om fortolkning af lovens bestemmelser. Det er vigtigt, at afgørelser træffes med henvisning til den korrekte paragraf i adgangsreglerne, og at der samtidig henvises til, at kommunalbestyrelsen i hht. § 73, stk. 5 har en tilsynsforpligtelse.

Helt generelt meddeler tilsynsmyndigheden først et påbud som herefter kan skærpes til en politianmeldelse.

For anmeldeordninger hvor ejeren forsømmer sin pligt til at anmelde et forhold som f.eks. nedlæggelse af en sti bør forseelsen føre til politianmeldelse uden indledende påbud. Anmeldeordninger skal sikre, at myndigheden får mulighed for at vurdere, om et forhold skader de interesser, som ordningen er til for at beskyttelse. Overholder ejer/bruger ikke en lovbunden anmeldepligt, får myndigheden ikke mulighed for at foretage den nødvendige vurdering. I sådanne sager giver administrative håndhævelsesskridt ikke mening, eftersom det strafbare består i den manglende anmeldelse. Det eneste brugbare og præventive håndhævelsesmiddel er således politianmeldelse.

Normalt er det tilsynsmyndigheden, der indgiver politianmeldelse , på baggrund af en henvendelse fra en borger eller efter et tilsyn. Det er dog også muligt for private personer, naboer, græsrodsbevægelser, politiske partier, kommunalbestyrelsens mindretal o.l. at indgive politianmeldelse. Politiet har pligt til at behandle en sådan anmeldelse på lige fod med anmeldelser fra tilsynsmyndigheden. Private anmeldelser kan således føre til efterforskning og tiltale, hvis politi og anklagemyndighed mener, der er grundlag for det. I sager med private anmeldelser vil politiet ikke have kendskab til tilsynsmyndighedens indstilling. Politiet vil derfor normalt som det første underrette tilsynsmyndigheden og bede om dens indstilling til sagen, hvorefter det vurderes, om der er grundlag for at rejse tiltale.

En borger kan altså vælge at anmelde brud på adgangsreglerne, som f.eks. at en hund går uden snor på et naturområde, til politiet eller tilsynsmyndigheden (kommunen). Ved anmeldelse til kommunen vil der på baggrund af kommunens vurdering blive taget stilling til, om der skal indgives politianmeldelse.

Overtrædelse af naturbeskyttelsesloven kan straffes efter lovens § 89, stk. 1, nr. 4 overtrædelse af adgangsbekendtgørelsen straffes efter bekendtgørelsens § 31, stk. 1.

Skader på natur, planter, dyr m.v. kan få væsentlig betydning for straffen. Hvis det ulovlige forhold har forvoldt skade på de interesser som lovene tilsigter at beskytte, bør tilsynsmyndigheden således beskrive omfanget af de konstaterede skader. På samme måde, bør tilsynsmyndigheden beskrive, hvis det ulovlige forhold kunne have forvoldt skade.

For nærmere vejledning om kommunernes tilsynsforpligtelse, påbud og politianmeldelse henvises til vejledning om håndhævelse på retsinformationen https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=13113

4.3 Myndigheders indberetningspligt

Alle myndigheder, der deltager i administrationen af naturbeskyttelsesloven, vil i deres virke kunne blive opmærksomme på forhold, der er i strid med loven eller de regler og afgørelser, der er truffet efter loven. Fastlæggelsen af tilsynspligten fritager ikke myndighederne fra at søge ulovligheder lovliggjort, men fastlægger alene hvilken myndighed, der har ansvaret for at reagere direkte overfor den ansvarlige privatperson. Det er således fastslået i naturbeskyttelsesloven § 73, stk. 6, at kommunalbestyrelsen skal indberette til miljøministeren, når den får kendskab til et ulovligt forhold, som ikke omfattes af kommunalbestyrelsens tilsyn efter § 73, stk. 1. Tilsvarende skal miljøministeren indberette til kommunalbestyrelsen, når ministeren får kendskab til et ulovligt forhold, som ikke omfattes af ministerens tilsyn.

4.4 Underretning om afgørelser

Reglerne om underretning om afgørelser vedrørende adgangsreglerne fremgår af adgangsbekendtgørelsens § 29 sammenholdt med naturbeskyttelsesloven § 87:

Myndighederne skal skriftligt meddele afgørelser efter de ovennævnte bestemmelser til

  • adressaten for afgørelsen,
  • ejeren af den ejendom, som afgørelsen vedrører,
  • Naturstyrelsen, og
  • andre offentlige myndigheder, der må antages at have interesse i sagen.

Afgørelserne skal endvidere meddeles skriftligt til følgende foreninger og organisationer, såfremt de har anmodet herom:

  • lokale foreninger og organisationer, som har en væsentlig interesse i afgørelsen,
  • landsdækkende foreninger og organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur og miljø, og
  • landsdækkende foreninger og organisationer, som efter deres formål varetager væsentlige rekreative interesser, når afgørelsen berører sådanne interesser.

De foreninger, der vil kunne anmode om underretning om afgørelser af en bestemt type, er alene de foreninger, som efter deres formål har en væsentlig interesse i den pågældende type afgørelser.

Lokale museer vil efter omstændighederne kunne betragtes som foreningslignende og vil således kunne anmode om underretning.

Når det er relevant, skal der underrettes om, at tilladelser ikke må udnyttes før klagefristen er udløbet og at rettidig klage har opsættende virkning for den påklagede afgørelse, medmindre klagemyndigheden bestemmer andet, jf. bekendtgørelsens § 29, stk. 3 og 4.

Myndigheden skal underrette den, som har fået tilladelse, når der er klaget over afgørelsen, jf. bekendtgørelsens § 29, stk. 4.

4.5 Offentliggørelse af afgørelser

Reglerne om offentliggørelse af afgørelser vedrørende adgangsreglerne fremgår af adgangsbekendtgørelsens § 30, stk. 1. Myndighederne skal offentliggøre afgørelser efter følgende bestemmelser:

§ 23, stk. 8 og stk. 9, hvorefter kommunalbestyrelsen i skove helt eller delvis kan tilsidesætte ejerens skiltning om indskrænkninger i adgangen til henholdsvis cykling og i særlige tilfælde, dog kun for private fællesveje, til ridning. På statsejede arealer har miljøministeren kompetencen til at træffe afgørelse efter disse bestemmelser.

§ 23, stk. 10, hvorefter kommunalbestyrelsens kompetence til at træffe afgørelse efter § 26 a , jf. nedenfor, også gælder for veje og stier i skove, der giver adgang til skovens øvrige vejsystem.

§ 26, stk. 3, hvorefter kommunalbestyrelsen på gennemgående veje og stier i det åbne land kan tilsidesætte forbud mod gående og cyklende færdsel, og i særlige tilfælde ridning

§ 26 a, stk. 2 og 3, om kommunalbestyrelsens kompetence til henholdsvis at foretage en nærmere vurdering af den rekreative betydning af veje eller stier, som en ejer ønsker at nedlægge, og at træffe afgørelse om at vejen eller stien ikke må nedlægges. Kompetencen til at træffe afgørelser om veje og stier gælder også for veje og stier i skove, der giver adgang til skovens øvrige vejsystem (§ 23, stk. 10). Det er kommunalbestyrelsen som har kompetencen uanset at arealet er statsejet.

§ 27, stk. 1, hvorefter kommunalbestyrelsen kan bestemme at arealer der omfattes af adgangsreglerne helt eller delvis kan lukkes for offentlighedens adgang, hvis særlige forhold taler for det. På statsejede arealer har miljøministeren  kompetencen til at træffe afgørelse efter denne bestemmelse.

Offentliggørelse skal dog kun ske, hvis afgørelsen har interesse for andre klageberettigede end dem, der er underrettet efter reglerne i § 29.

Offentliggørelsen skal ske ved bekendtgørelse i stedlige blade efter myndighedernes nærmere bestemmelse, og den skal indeholde oplysning om

  • hovedindholdet af afgørelsen
  • hvilke ejendomme, der er omfattet af afgørelsen,
  • det eller de steder, hvor afgørelsen er fremlagt, og
  • klageadgangen.

Myndighederne skal offentliggøre klagemyndighedens afgørelse i en klagesag efter denne myndigheds nærmere bestemmelse.

4.6 Klage, søgsmål og straf

Klage

Reglerne om klage fremgår af naturbeskyttelseslovens § 78, § 86 og § 87. Kommunalbestyrelsens afgørelser efter de ovennævnte bestemmelser og miljøministerens afgørelser efter § 27, stk. 1 kan påklages til Natur- og Miljøklagenævnet.

Afgørelser, der træffes som led i tilsyn efter § 73, stk. 5, kan ikke påklages. Imidlertid har Natur- og Miljøklagenævnet praksis for at behandle spørgsmål, som drejer sig om fortolkning af lovens bestemmelser.

Klageberettigede

Klageberettigede er

  • Adressaten for afgørelsen
  • Ejeren/brugeren af den ejendom, som afgørelsen vedrører
  • Offentlige myndigheder
  • En berørt nationalparkfond oprettet efter lov om nationalparker
  • Lokale foreninger og organisationer, som har en væsentlig interesse i afgørelsen
  • Landsdækkende foreninger og organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur og miljø
  • Landsdækkende foreninger og organisationer, som efter deres formål varetager væsentlige rekreative interesser, når afgørelsen berører sådanne interesser.

Adressaten for afgørelsen vil normalt være ansøgeren. Naboer og andre, som har en individuel interesse uden at være ansøgere, vil ikke være klageberettigede.

Det forudsættes, at klageadgangen for offentlige myndigheder kun udnyttes, når myndigheden har en ressortmæssig interesse heri.

Som eksempler på lokale foreninger og organisationer, som er klageberettigede, kan nævnes Danmarks Naturfredningsforenings lokale afdelinger, Dansk Ornitologisk Forenings lokalafdelinger, idrætsorganisationer og lokale foreninger af landboorganisationerne. Endvidere vil lokalhistoriske foreninger være klageberettigede i forhold til sager, der rummer kulturhistoriske aspekter.

Ved klage fra de landsdækkende foreninger og organisationer, som er nævnt ovenfor, kan Natur- og Miljøklagenævnet kræve, at deres klageberettigelse dokumenteres ved indsendelse af vedtægter eller på anden måde.

De foreninger, der vil være klageberettigede for afgørelser af en bestemt type, er alene de foreninger, som efter deres formål har en væsentlig interesse i den pågældende type afgørelser.

Lokale museer vil efter omstændighederne kunne betragtes som foreningslignende og vil således kunne anmode om underretning.

Om indgivelse af klagen, klagefrist og klagens evt. opsættende virkning henvises til håndhævelsesvejledningen https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=13113

Det er Natur- og Miljøklagenævnet, der endeligt tager stilling til, om den, der klager, er klageberettiget, og om klagefristen er overholdt. En klage, der indkommer for sent, skal altså under alle omstændigheder videresendes til nævnet.

Søgsmål

Reglerne om søgsmål fremgår af naturbeskyttelsesloven § 88. Søgsmål til prøvelse af afgørelser efter loven eller de regler, der udstedes efter loven, skal være anlagt inden 6 måneder efter at afgørelsen er meddelt den pågældende. Er afgørelsen offentlig bekendtgjort, regnes fristen dog altid fra bekendtgørelsen.

Det er ikke en forudsætning for domstolsprøvelsen, at spørgsmålet først er behandlet af Natur- og Miljøklagenævnet.

Både 1. instansens (i de fleste tilfælde kommunalbestyrelsens) og Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse skal indeholde oplysning om søgsmålsfristen.

Straf

Efter bekendtgørelsens § 31 straffes overtrædelse af bekendtgørelsen med bøde.

Herudover straffes efter naturbeskyttelsesloven § 89, stk. 1, den, der undlader at efterkomme forbud eller påbud udstedt efter naturbeskyttelseslovens

  • § 23, stk. 8, om at kommunalbestyrelsen og på statsejede arealer miljøministeren i skove helt eller delvis kan tilsidesætte ejerens indskrænkning i adgangen til cykling.
  • § 24, stk. 5, hvorefter kommunalbestyrelsen på udyrkede arealer kan påbyde, at skiltning eller hegning, som ikke skønnes rimeligt begrundet, fjernes, eller påbyde opsætning af låger, stenter eller lignende eller skilte om adgangsmuligheden.
  • § 26, stk. 3, hvorefter kommunalbestyrelsen på gennemgående veje og stier i det åbne land kan tilsidesætte ejerens indskrænkning af gåendes og cyklendes færdsel, og i visse tilfælde ridning.
  • § 27, stk. 1, hvorefter kommunalbestyrelsen og på statsejede arealer miljøministeren kan bestemme, at arealer, der omfattes af adgangsreglerne, helt eller delvis lukkes for offentlighedens adgang, hvis særlige forhold taler for det.
  • § 27, stk. 2, hvorefter miljøministeren kan forbyde offentlighedens adgang på klitfredede arealer, hvor der er fare for sandflugt.

Efter naturbeskyttelsesloven § 89, stk. 2, kan s traffen stige til fængsel i indtil 1 år, hvis overtrædelsen er begået forsætligt eller ved grov uagtsomhed, og hvis der ved overtrædelsen er

- voldt skade på de interesser, som loven tilsigter at beskytte, jf. § 1 og § 2, eller fremkaldt fare derfor eller

- opnået eller tilsigtet en økonomisk fordel for den pågældende selv eller andre, herunder ved besparelser.

Muligheden for under skærpede omstændigheder at lade straffen stige, er ikke til stede for overtrædelser, der alene er overtrædelser af bekendtgørelsens bestemmelser.

Både efter bekendtgørelsen og efter loven kan der pålægges selskaber mv. (juridiske personer) strafansvar efter reglerne i straffelovens 5. kapitel.

Efter lovens § 89, stk. 5 skal der ved udmåling af bøde, herunder tillægsbøde, tages særligt hensyn til størrelsen af en opnået eller tilsigtet økonomisk fordel.

Efter lovens § 89, stk. 6, 7 og 8 gives nogle særlige muligheder for at gribe ind overfor udlændinge mod ulovlig motorkørsel og campering på stranden og i klitterne langs den jyske vestkyst.

Efter lovens § 89, stk. 9, er f orældelsesfristen for strafansvaret 5 år for overtrædelse m.v. som omhandlet i stk. 1 og for overtrædelser af bestemmelser i regler udstedt efter loven.