Om klassificering af stoffer mv. fra industrien som affald eller ikke-affald (biprodukt)

Miljøstyrelsen udtaler sig normalt ikke om konkrete og/eller verserende sager, men kan dog udtale sig vejledende omkring principielle spørgsmål.

Udskriv denne side som PDF

Formålet med denne vejledende udtalelse fra Miljøstyrelsen er at give kommunerne et redskab, som sikrer, at borgere og virksomheder uanset kommune oplever en ensartet praksis i vurderingen af, om et stof eller en genstand bliver klassificeret som affald eller ikke-affald (biprodukt). I den vejledende udtalelse er betingelserne i Affaldsbekendtgørelsens § 2, stk. 1 , gennemgået.

Hvem afgør om det er affald?

Kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor stoffet eller genstanden produceres, afgør, om et stof eller en genstand er omfattet af affaldsdefinitionen, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 2. Af § 2, stk. 1 fremgår, at biprodukter, som opfylder nogle nærmere betingelser, ikke anses som affald. Hvis en kommunalbestyrelse har afgjort, at et stof eller en genstand ikke er omfattet af affaldsdefinitionen, skal håndteringen af stoffet eller genstanden ikke længere følge affaldsreguleringen.

Affald eller biprodukt?

§ 2, stk. 2, i Affaldsbekendtgørelsen er en implementering af Affaldsdirektivets artikel 5 . Heri fastlægges, hvornår et stof eller en genstand, der er resultatet af en produktionsproces, som ikke primært sigter mod fremstilling af dette stof eller genstand, kan anses at være et biprodukt (ikke-affald). Alle fire følgende betingelser skal være opfyldt:

a) Det er sikkert, at stoffet eller genstanden videreanvendes

b) Stoffet eller genstanden kan anvendes direkte uden anden yderligere forarbejdning, end hvad der er normal industriel praksis

c) Stoffet eller genstanden fremstilles som en integrerende del af en produktionsproces, og

d) Videreanvendelse er lovlig, dvs. at stoffet eller genstanden lever op til alle relevante krav til produkt, miljø og sundhedsbeskyttelse for den pågældende anvendelse og ikke vil få generelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed.

Kommissionen udsendte i 2007 en fortolkningsmeddelelse om affald og biprodukter med retningslinjer baseret på EF-Domstolens retspraksis om, hvornår restprodukter i visse industrisektorer bør og ikke bør anses for at være affald. I nedenstående gennemgang af de fire betingelser fra Affaldsdirektivets artikel 5 om biprodukter inddrages retningslinjerne fra Kommissionens fortolkningsmeddelelse, idet det bemærkes, at Kommissionen også i forbindelse med affaldsdirektivet forventes at udarbejde vejledning om udstrækningen af bestemmelsen.

Ad a) Er det sikkert, at stoffet eller genstanden videreanvendes, eller er det blot en mulighed?
Hvis der er mulighed for, at stoffet eller genstanden i realiteten ikke kan udnyttes, at det ikke opfylder de nødvendige tekniske specifikationer for, at det kan udnyttes, eller at der ikke er nogen afsætningsmuligheder for stoffet eller genstanden, bør det betragtes som affald. Stoffets eller genstandens status som affald betyder, at miljøet beskyttes mod de mulige konsekvenser af denne usikkerhed. Hvis det senere viser sig, at affaldet faktisk kan tjene til et nyttigt formål, kan stoffet eller genstanden efter en konkret vurdering ophøre med at være affald, når det er klar til at blive brugt som et nyttiggjort produkt, efter det er blevet forarbejdet. En sådan vurdering skal foretages i overensstemmelse med Affaldsdirektivets artikel 6 om affaldsfasens ophør (end-of-waste).

Delvis anvendelse

I nogle tilfælde er det måske kun en del af stoffet eller genstanden, der kan videreanvendes, mens  resten skal håndteres som affald. Hvis der ifølge den kompetente myndighed i den konkrete sag ikke er sikkerhed for, at alt det pågældende stof eller genstanden kan anvendes, bør stoffet eller genstanden i første omgang betragtes som affald. Hvis der i en konkret situation foreligger en langtidskontrakt mellem indehaveren af stoffet eller genstanden og de efterfølgende brugere, kan dette indikere, at det stof eller den genstand, der er omfattet af kontrakten, vil blive anvendt, og at der derfor er sikkerhed for anvendelse.

Pris

Hvis en fabrikant kan sælge det pågældende stof eller genstanden med fortjeneste, kan det være et yderligere indicium på, at stoffet eller genstanden vil blive anvendt og derfor ikke er affald, men dette er imidlertid ikke i sig selv en afgørende faktor. Det er også vigtigt at tage hensyn til omkostningerne ved affaldsbehandling, når dette kriterium tages i betragtning. Der er nemlig fare for, at der kan tilbydes en symbolsk pris for at få stoffet eller genstanden klassificeret som ikke-affald, så det kan behandles uden for egentlige affaldsbehandlingsanlæg. Imidlertid kan en høj pris, der ligger på linje med eller over den aktuelle markedspris for stoffet eller genstanden, indikere, at stoffet eller genstanden ikke er affald.

Ad b) Kan stoffet eller genstanden anvendes direkte uden anden yderligere forarbejdning, end hvad der er normal industriel praksis?

I nogle tilfælde kan det være vanskeligt at anvende dette kriterium. I et biprodukts værdikæde skal der som led i videreanvendelsen af stoffet eller genstanden ofte gennemføres en række operationer: Stoffet eller genstanden fremstilles, derefter vaskes, tørres, raffineres eller homogeniseres stoffet eller genstanden måske. Eventuelt tilføjes egenskaber eller andre materialer, der behøves for, at det kan videreanvendes, og dets kvalitet kontrolleres måske osv. Nogle af disse operationer gennemføres på fabrikantens produktionsområde, nogle på den næste brugers anlæg, og nogle gennemføres af mellemled. Hvis disse operationer er en integrerende del af fremstillingsprocessen (se næste afsnit), forhindrer de ikke, at stoffet eller genstanden kan betragtes som et biprodukt og derfor som ikke-affald.

EF-Domstolen har statueret, at hvis der kræves en yderligere nyttiggørelsesproces inden videreanvendelse, er dette, selv om der er sikkerhed for efterfølgende anvendelse, et indicium på, at stoffet eller genstanden er affald, indtil processen er ført til ende.

Ad c) Fremstilles stoffet eller genstanden som en integreret del af produktionsprocessen?

Hvis stoffet eller genstanden gøres klar til videreanvendelse som en integrerende del af produktionsprocessen og derefter faktisk afsendes med henblik på denne videreanvendelse, er der efter EF Domstolens kriterier tale om et biprodukt.

I denne situation skal kommunalbestyrelsen afgøre, om de ovenfor beskrevne operationer klart ligger i forlængelse af produktionsprocessen. Følgende kan være relevant i afgørelsen:

  • I hvilken grad stoffet eller genstanden er klar til videreanvendelse;
  • Arten og omfanget af de operationer, der er nødvendige for at forarbejde stoffet eller genstanden inden videreanvendelse;
  • Hvorvidt disse operationer er integreret i hovedproduktionsprocessen, og hvorvidt operationerne gennemføres af andre end fabrikanten.

Kommunalbestyrelsen kan også bruge BREF-dokumenterne som rettesnor, når de afgør, om operationerne ligger i forlængelse af produktionsprocessen. 1

Hvis stoffet eller genstanden forlader det område eller den fabrik, hvor stoffet eller genstanden er fremstillet, med henblik på forudgående forarbejdning, kan dette være et indicium på, at disse operationer ikke længere indgår i den samme produktionsproces. Med den stigende specialisering af industriprocesserne kan dette imidlertid ikke betragtes som noget i sig selv afgørende indicium. De efterfølgende brugere og mellemleddene kan være involveret i forarbejdning af stoffet eller genstanden til videreanvendelse ved at gennemføre den type operationer, der er beskrevet i b).

Er stoffet eller genstanden nødvendigt som led i fabrikantens primære virksomhed, må det betragtes som et indicium på, at stoffet eller genstanden ikke er affald.

Ad d) Er videreanvendelse lovlig?

I nogle tilfælde er videreanvendelse af stoffet eller genstanden forbudt, eller stoffet eller genstanden skal bortskaffes eller nyttiggøres som affald efter en obligatorisk fremgangsmåde. Et sådant krav kan være begrundet i hensyn til miljø, sikkerhed eller sundhed. Et eksempel på EU-lovgivning, hvorefter det kan være obligatorisk at bortskaffe et givet stof eller en genstand eller behandle det som affald, er PCB/PCT-direktivet . Hvis stoffet eller genstanden ikke opfylder produktlovgivningens standarder for dets potentielle anvendelse, bør det behandles som affald.

Det kan ikke afgøres, om et stof eller en genstand er affald eller biprodukt ud fra dets/dens miljøbelastende potentiale. Mange primære produkter har et stort miljøbelastningspotentiale og skal bruges med forsigtighed af hensyn til miljøet. Hvis et biprodukt har alvorligere miljøvirkninger end et andet stof eller en anden genstand eller produkt, som det erstatter, kan dette ifølge EF-Domstolens fortolkning af definitionen på affald imidlertid i situationer, hvor en sammenligning er mulig og relevant, påvirke afgørelsen om, hvorvidt der er tale om affald eller ikke-affald.

Foreligger den modsatte situation, dvs. hvor et stof eller en genstand ikke indebærer nogen klar miljørisiko, kan dette imidlertid ikke tages som bevis på, at stoffet eller genstanden ikke er affald. EF-Domstolen har tidligere fastslået, at selv om det var bevist, at det pågældende stof eller den pågældende genstand ikke indebærer nogen reel risiko for sundhed og miljø, kunne dette ikke bruges som kriterium for at anse et givet stof eller en given genstand for ikke at være affald. Heraf følger, at selv om et stof eller en genstand kan nyttiggøres som brændsel på en miljøforsvarlig måde og uden gennemgribende behandling, betyder det ikke, at stoffet eller genstanden ikke skal betragtes som affald. Formålet med definitionen på affald er at sikre, at affald faktisk gennemgår en sådan miljøforsvarlig behandling.

Under nogle omstændigheder kan stoffets eller genstandens bestemmelse tages som et stærkt indicium på, om der er tale om affald eller ej. EF-Domstolen har også fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt den operation, stoffet eller genstanden vil blive undergivet, er eller ikke er en nyttiggørelse eller bortskaffelsesoperation, jf. affaldsdirektivets bilag I og II, ikke kan give det definitive svar på, om stoffet eller genstanden er affald eller ej. Dette følger allerede af, at flere af de behandlings  eller bortskaffelsesmetoder, der er opført i bilagene, udmærket kan anvendes på et produkt og vice versa. Det er således ikke muligt ud fra behandlingsmetoden at sondre mellem forbrænding af et brændstof som produkt og forbrænding af affald.

1. BREF: ”BAT reference documents”, som fastlægger, hvad der må betragtes som den bedste tilgængelige teknik inden for de industrielle brancher, som IPPC-direktivet omfatter. Se mere om BREF-dokumenterne på Miljøstyrelsens hjemmeside om BAT .